올해 8·15 경축사에서 이명박 대통령은 행정구역과 선거제도의 개편을 통한 정치선진화의 필요성을 역설했다. 선거 횟수를 줄이기 위해서는 국회의원과 대통령 선거의 주기를 일치시켜야 하기 때문에 개헌의 필요성까지 제기되는 만큼 현재 국회의장 자문 개헌특위에서 다루고 있는 다양한 개헌 이슈와 더불어 신중히 논의돼야 한다. 그러나 행정구역과 선거제도 개편은 이미 십수년간 논의돼 왔고 17대 국회에서도 공감대가 형성돼 있는 만큼 이번 기회에 개선되어야 한다.

행정구역 개편은 현재 230개인 기초자치단체를 통합해 광역화하자는 수평적 통합논의가 핵심이다. 하지만 전국을 50∼70개 정도의 자치단체로 광역화할 경우 현재의 광역단체인 ‘도’의 행정기능이 줄어들어 결국 이를 없애거나 권역별 광역행정청으로 개편하자는 수직적 통합 논의도 포함된다.

선거제도 개선은 과도한 지역주의에 따라 특정 정당이 특정 지역의 의석을 싹쓸이하는 소선거구제의 문제점을 완화하는 것을 목적으로 중대선거구제 도입, 권역별 비례대표제 도입, 지역구 의원을 비례대표 의원으로 중복 등록해 다득표 낙선 후보를 구제하자는 석패율제 도입 등이 골자이다.

이러한 논의의 핵심적 걸림돌은 이해관계자의 반발이다. 자치단체의 수가 많이 줄어들면 단체장이나 자치의회 의석 수가 줄어드는 것은 당연하기 때문에 지역사회의 유력인사의 반대를 유발한다. 지역주의에 따라 공천이 곧 당선이었던 영·호남과 충청의 일부 의원은 선거제도의 개편에 따른 손익계산이 분주하다. 기득권이 줄어드는 사람은 이런저런 논리와 명분을 내세워 개편에 반대하고 있다.

가장 큰 반대논리는 기초단체의 광역화 과정에서의 사회적 갈등 비용이 많고 지방재정의 자립도가 낮은 상황에서 통합되면 오히려 중앙정부의 통제가 강화될 것이 뻔하다는 것이다. 일리 있는 얘기지만 현재의 개편 논의는 행정구역만의 개편이 아니라 대폭적 분권화와 지방재정 건전화가 동시에 이루어지는 지방행정체제의 전반적 개혁이기 때문에 중·장기적으로 볼 때 모두 문제가 될 수 없다.

기존 통합 사례를 보면 행정비용 절감, 주민서비스 개선 등 통합의 장점이 나타나지 않고 있다는 것도 중요한 반대 논리의 하나다. 이는 반대를 무마하기 위해 기존의 자치단체를 물리적으로만 통합했을 뿐 실제로 청사를 줄이거나 공무원 수를 줄이는 등 효율화 노력은 애초에 불가능했기 때문이다. 1998년 주민 동의를 거쳐 통합된 여수시·여천시·여천군의 경우, 지금까지도 통합 이전의 청사를 그대로 유지하고 있는 것이 단적인 예다. 이번에는 통합 효과가 확실히 나타날 수 있도록 불필요한 청사를 줄이거나 매각하고 잉여인력에 대한 연차적 감축계획, 행정서비스의 획기적 개선계획 등을 수립해 시행하는 등 통합 효과를 극대화할 수 있는 방안이 동시에 추진돼야 한다.

또 지방정부와 지역주민이 자신의 이익을 위해 통합하도록 혜택이 지역주민에게 직접 돌아온다는 것을 널리 알려서 주민 반발을 최소화해야 한다. 통합된 지자체의 명칭 문제도 지역주민 간 갈등 유발 요인이 되는 만큼 처음부터 공론화과정을 거쳐 합의해야 할 것이다. 행정구역 개편은 자연스럽게 선거구의 개편을 수반하지만 개편의 적용시점을 2014년 이후로 함으로써 정치적 이해관계의 영향을 최소화할 수 있다.

김대중 전 대통령의 서거 이후 정국은 그 어느 때보다도 국민통합, 사회통합의 요구가 증대하고 있다. 지방행정체제 개편에 대한 여야간 공감대도 형성돼 있고, 선거제도의 개편은 여당에 더 불리하다는 것이 중론이다. 여기에 대통령의 추진의지가 있는 만큼 정치권은 지방행정구역과 선거제도의 개선을 합리적으로 이끌어주기를 기대한다.

홍성걸 국민대 행정대학원 원장

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